清代至民初的江苏分省运动

2022-06-21         崔东旭        

政区变动是国家政治谋略和地方行政治理的缩影。有清一代直到民国初年,江苏政区一直在调整。不论是清初的江南分省,还是光绪年间的苏淮分省,或是延续民国初年的江北改省运动,都体现出国家对江苏地区的重视。本文从国家解决苏常地区征缴效率问题切入,借助清季及民初的地方对设置职官的讨论和中央对职官调整,理清从江南分省、苏淮分省与江北改省运动的演变过程。

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一、财政职权重合导致清初江南分省

清顺治二年(1645),清朝消灭南明弘光政权、攻占南京后,沿明制设江南承宣布政使司,废除南直隶。巡抚衙门设于江宁府(今南京)。后清廷推行行省制,改承宣布政使司为行省,江南承宣布政使司即改为江南省(包含今安徽、江苏和上海),由江南江西总督(驻江宁)督管全省军政、财政,设左、右两员布政使及按察使一员(均驻江宁)。江南省地域广阔,人口众多,设十四府四州。分别由凤阳巡抚(驻泰州)、安徽巡抚(驻安庆)、江宁巡抚(也称江苏巡抚,驻苏州)管辖辖区内各府行政。江南省是中央最重要的财赋来源地,其事务之繁重与地位之紧要,使清廷感到管理江南省颇为不便。

顺治初年,江南地区苏常等地钱粮逋欠很多,右布政使又经常无事可做。[1]时任江南江西总督郎廷佐为解决这一问题,上书让右布政使(驻江宁)专管催粮征缴一事。郎廷佐的设想是,左布政使(驻江宁)专管新粮,右布政使专管旧欠,“征新补旧之弊可除矣”。[2]然右布政使驻扎江宁,却管辖苏常等地征收,导致征收不便。

顺治十七年(1660),江宁巡抚朱国治上奏要求将右布政使司迁至苏州,清廷同意此举措。一省之内设左右两个布政使,使一省之财政也被分管,即右布政使此时专管江宁、苏、松、常、镇五府财政,其余九府四州仍归于左布政使管理。此时,一省之内左右布政使与江宁巡抚、安徽巡抚和凤阳巡抚财政职权重合,且同将其辖地财政问题汇总呈报给总督,十分繁琐。在江宁巡抚韩世琦的建议之下,康熙二年(1663)清廷令左布政使、凤阳巡抚将财政汇总于安徽巡抚,右布政使将财政汇总给江宁巡抚,两巡抚再奏报给中央,总督不再经手财政。此时,江南地区的财政一分为二。同年四月,为适应财政分报的要求,清政府又调整了左右布政使的附属机构,右布政使司专设“永盈库”及库大使一员,左布政使司仍管辖“长盈库”。如此,江南左右布政使的主管上级(巡抚)、辖区、附属机构,均已一分为二。康熙三年(1664),清政府在有按察使(驻江宁,称江南按察使)的基础上增设江北按察使(驻泗州)。康熙四年(1665),清廷又将凤阳巡抚裁撤,并将凤阳巡抚管辖的庐州、凤阳二府和滁州、和州划归安徽巡抚管理,淮安、扬州二府和徐州划归江宁巡抚管理。这样,清代江苏、安徽两省的区域初步划定。此后,清廷为使一省管理职能配备完全,对江北按察使、江南按察使、左布政使、右布政使辖区进行调整。康熙五年(1666),按照新划定的江宁、安徽两员巡抚辖区的范围,对布、按两司的辖区重新进行了调整,此后江宁巡抚(也称江苏巡抚)与江南右布政使、江苏按察使(原江南按察使,仍驻江宁),安徽巡抚(驻安庆)与江南左布政使、安徽按察使(原江北按察使,驻地同年从泗州迁至安庆)的辖区完全重合。江苏与安徽两个区域的行政官员配备,事实上完成了建省的过程。康熙六年(1667),清政府下令停左右布政使之名,令左布政使称安徽布政使(仍驻江宁,乾隆二十五年迁至安庆),右布政使称江苏布政使(驻苏州),由于原先存在的各省之名均是由布政使司命名,因此这也确立了新省名称,即安徽省和江苏省。自此江南分省完成。[3]

二、太平天国战争与漕运总督兼管江北

江南分省虽解决了财政问题,在财政角度上有一定合理性,不过从地理位置上看长江横贯江苏地区,江北地域辽阔,而专管江苏地区事务的江苏巡抚驻扎苏州一隅,加之晚清交通不便,平常之时江北遇有要事奏报尚能应对,但在战时影响信息传递。

乾隆二十五年(1760),清廷将江苏布政使辖区一分为二:苏州、松江、常州、镇江4府与太仓直隶州交由江苏布政使司管理,另外的江宁、淮安、扬州、徐州4府和通、海2直隶州则另立江宁布政使司(驻江宁)统辖。经此调整,江苏形成有江苏布政使司和江宁布政使司分治的局面。

同治元年(1862)二月,两广总督王庆云上奏进言,直接指出了江苏地区面临的问题,“苏常失陷,巡抚以下,驻上海偏隅,与江北各属道途中梗,而守令之升调,与夫钱谷、刑名、仍须禀详江苏巡抚檄办,辗转需时,不问可知”。[4]他建议让漕运总督兼理江北巡抚,管理江宁布政使所辖地方,将江宁布政使迁至漕运总督驻地,共同办理江北事务,无须江苏巡抚管辖。清廷命曾国藩议复此事。曾国藩认为“至(咸丰)十一年春间,上海粗定,江北各属与巡抚衙门文报常通,纪网渐立。逮安庆克复以后,苏省官绅纷纷来臣处请兵,设立水驿,专用轮船递送文书,往返不过旬日”,无须再使漕运总督兼理江北巡抚。此事遂被清政府否决,“系苏常初失时情形,与现在情形不同,请无庸议”。[5]

虽然王庆云关于漕运总督兼理江北巡抚的建议遭到朝廷否决,但同治三年(1864)御史陈廷经仍以太平军据长江影响奏报为由请设江北巡抚。他将安徽省一同拉上,他认为清政府虽然采取相应办法,但是成效不明显,“文宗显皇帝以徽省事务责成浙抚督办,然浙江巡抚驻守杭州城,从未一出境地,不过派兵遥援而已。又新设皖南道,仿台湾故事,赏加按察使衔,准其专折奏事,然上有督抚,顾忌孔多,数年来未闻皖南道发一折奏一事也”。[6]他建议将安徽、江苏以长江为界,长江以北设置江北巡抚,以南设置江南巡抚。清廷将此事交由曾国藩等人奏议,曾国藩此时仍然持反对态度,以“画疆太明,未必果能久安。疆吏苟贤,则虽跨江跨淮,而无损于军事吏事之兴。疆吏苟不贤,则虽画江分治,而无补于军事吏事之废”反驳了陈廷经。[7]清廷综合考虑后同意了曾国藩的观点,“该大臣以为吏事军事之废兴,全在疆臣之贤否,似不必轻改成宪,可谓要言不烦。陈廷经所奏,应毋庸议”。[8]陈廷经要求设置江北巡抚的提议未获允准。

清政府围绕这一问题的解决首先是扩大漕运总督的权力。早在咸丰十年(1860),太平军攻占江南苏常地区,清政府便意识到问题的严重性,下令“所有江北镇道以下各员,均着归漕运总督暂行节制”。[9]虽是暂行节制,但是漕运总督此后一段时间内一直手握大权,并管理江北。吴棠担任漕运总署期间,漕运总督仍身兼军、政、粮台大权。[10]甚至到光绪年间,“署理漕运总督恩锡奏,徐海被水饥民南下,与督臣李宗羲在清江运河南北两岸,及清江以上之杨庄地方分厂收养。俟来岁春融,再遣回籍,并委员分赴邳宿海沭等处,举办冬赈报闻。”[11]漕运总督仍是兼理政事。另一方面,曾国藩希望增设道员,将职权细化。同治四年(1865),捻军扰乱徐州、扬州等地,曾国藩请“淮徐扬海道辖境辽阔,请仍设淮扬道员缺,以重地方而专责成”,即在有淮徐扬海兵备道的情况下,再设一淮扬道加以管控江北地方,清政府基本同意了曾国藩因时制宜的看法,遂复设淮扬河务兵备道管理淮扬两属,徐州道作为徐州河务兵备道管理海州一属。[12]

细化道员职权作为权宜之策是有效的,但并不能从根本上解决问题。太平天国战争后,沈葆桢发觉海州一属政务繁忙,进行频繁的文报往来不可避免。当下境况又是海州幅员辽阔,与徐州距离较远,途中道路偏僻,海州文报还必须经过清河县驿正站再传递给徐州,遇有事务,“动经旬日,事机即虞迟滞控制”。[13]建议将海州就近改归淮扬道。清政府允准,“改江苏淮扬道为淮扬海道,徐海道为徐州道”。[14]清政府采取了就近管理的措施。

三、清末的苏淮分省

清政府赋予漕运总督更多的权力意味着漕督责任重大,然而自商品粮兴起,漕粮改折,运粮屯丁裁汰后,漕督已名实不符。光绪二十八年(1902),新任漕运总督陈夔龙奏请裁漕,但是由于漕运仍有事务,并且漕运总督有镇守江北的作用,因此清廷并未允准。光绪三十年(1904),裁漕之议再起。御史周树模称“南漕半改折色,半由海运,各省粮道亦次第裁减,漕督无官可辖,而体制极崇,殊非综核名实之道”。[15]与此同时,张謇请求裁漕之后徐州设省,他建议以徐州为中心,再划出山东、安徽、江苏部分区域组成徐州行省。[16]两人意见直接由政务处议奏。政务处对裁漕持肯定态度,而对徐州设省直接进行否定。徐州如今作为险地地位已失,“徐州在江苏,地居最北,若于平地创建军府,既多繁费,所请分割江苏、安徽、山东、河南40余县,亦设纷更”。[17]既然不能徐州设省,漕督裁撤后谁来履行管理江北的这一责任?政务处建议改漕运总督为巡抚。清政府同意了这一举措,“(设一巡抚)仍驻清江,照江苏巡抚之例,名为江淮巡抚,与江苏巡抚分治,仍归两江总督兼辖。一切廉俸饷项,衙署标营,均仍其旧,但改漕标副将为抚标副将,以符定章”。将江宁布政使所辖江淮徐扬四府及通海两直隶州归江淮巡抚管理,清江作为江淮省省会。江淮巡抚取代漕督,既解决了漕督名实不符的问题,又能使“巡抚地方”由兼理变得名正言顺。[18]“苏淮分省”始成。

不过,“苏淮分省”却引起了当时众多苏籍官员的反对。先有张謇称改漕运总督为江淮巡抚是非驴非马的举措,后有苏籍御史陆润庠联名众多苏籍官员上奏反对分省,又有苏籍学士恽毓鼎再次领衔上奏《敬陈苏淮分省四弊折》反对分省,另有两江总督周馥联合张之洞痛陈时弊反对分省。陆润庠、恽毓鼎、周馥等人反对分省,他们奏折中的内容,无非是看重江北优越的地理位置(江南屏障)和江南丰厚的财赋来源,两者可以相得益彰,有利于区域整体稳定。[19]由于设置江淮巡抚引起多人尤其是苏籍京官反对,清廷不得不遵照大臣意见,于光绪三十一年(1905)将已经设置的江淮巡抚改为江北提督,其只有兵权而无民政权,“苏淮分省”失败。

四、民国初年的江北改省运动

民国初年,江北地区遇有民事问题仍需跨江奏报给江南的江苏巡抚(都督)。江北人为此颇为不满,掀起江北改省运动。其锋芒首先指向从源头上造成此问题的江南分省,“前清省制划江南辖境而中分之。以省西安、庐、凤、颖、池、太各府州,建置安徽行省。其省东各府州,则置总督于江宁,总制三江,置巡抚于苏垣统治江苏一省。其下则分设江淮苏松两布政使,以为苏省民政之总汇。析一省之方域而分疆划界以为治,省制杂糅无逾”。[20]民国元年(1912)江北又发大灾,事态紧急,但在上报之时,江北地形复杂,“自最远之砀山等县抵省垣,舟车必数易”。为解决这一问题,江北人希望自行处理江北事务因而决定分省。另一方面,根据江北团体所言,因为地形复杂交通不便,致使江北人被江南人歧视,江南人直接代替江北人选出参议院代表,“江淮徒以交通不便为江南人轻视,致所有权利极不平等,现更垄断把持江北,非自选参议员到参议院,实不足以代表江北人民”。[21]江北团体纷纷表示应建立江北行省。江北为达到目的直接派代表进京参加相关会议并陈述了分省理由,并要求“先在清江设立民政司财政司各一,为淮徐海之机关”。[22]袁世凯从一国之总统角度出发,为维持国家稳定,最终没有同意分省。袁世凯为保证地方安定,同意张謇所请“委刘之洁为师长,驻扎清江”。[23]在任命刘之洁的命令中写道,“江北地方灾歉之后,盗贼蜂起,即责成该师长督率军队,妥筹防缉”。[24]江北最终没有分省,而是在江北设置了一个专管剿匪的师长办理相应事务。

结 语

综上所述,清初,江南省左右布政使分设,后又对按察使和巡抚的辖区范围进行调整,进行江南分省。咸丰、同治年间,太平军占领长江流域,清廷内部引起了设置江北巡抚的讨论,清政府并未同意,而是提高漕运总督权力以兼理江北地方和调整道员管辖范围。光绪末年,清廷最终裁漕,然而江北地方仍需大员驻扎,清政府决定以江淮巡抚代漕运总督,江北划为一省,进行苏淮分省。民国初年,江北人民要求江北设省,请求先行设置民政司、财政司各一,引起江北分省运动。

此外,我们不难发现清季及民初的江苏分省(或成功或失败)的特点:多是由于地理环境(地域广大,长江分割南北)影响治理,导致职官调整,从而引发分省运动。当然地理环境只是一种影响因素,深刻的时代背景,比如交通不便、通信不发达等阻碍了省级政权对辖区事务的有效管理。如今,长江已经成为江苏的黄金水道,遍布长江江苏段的一座座大桥、高密度连接省内城市和乡村的各级公路,即时通信飞速发展,往日由地理环境而产生的一系列问题已然成为历史。


本文地图示意图由徐寅杰制作

(作者简介:崔东旭,山东聊城人,鲁东大学中国史硕士研究生,研究方向为中国近代史。)


参考文献

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